.
Innovatie wordt een steeds belangrijker element in de huidige samenleving en zodoende ook voor overheidsopdrachten. Dit is niet verrassend gezien het belang dat de Europese Unie aan innovatieve overheidsopdrachten hecht. Het doel van de EU is om te komen tot een innovatie unie waarbij onderzoek en ontwikkeling worden gestimuleerd zodat innovatieve ideeën kunnen worden omgezet in producten en diensten die groei en banen scheppen. Aanbestedende overheden dienen overheidsopdrachten dan ook zo strategisch mogelijk aan te wenden om innovatie te bevorderen. De Vlaamse overheid heeft zich als doelstelling opgelegd om 3% van de uitgaven voor overheidsopdrachten te besteden aan innovatieve overheidsopdrachten.
Innovatie betreft een zeer ruim begrip. Binnen de Vlaamse overheid werden vijf vormen van innovatie gedefinieerd, enerzijds voor het gebruiksgemak en anderzijds voor rapporteringsdoeleinden. Deze vormen van innovatie zijn evenwel niet limitatief.
Productinnovatie betreft de aankoop van producten die in verhouding met hun equivalenten belangrijke innovatieve eigenschappen vertonen.
Voorbeeld: elektrische wagens, bussen die rijden op biogas,…
Procesinnovatie betreft de aankoop van oplossingen die tot stand komen op basis van een innovatief productieproces, door middel van innovatieve processen onderhouden worden of in stand worden gehouden of die op basis van innovatieve processen aan het einde van de levensduur worden gevaloriseerd.
Voorbeeld: Cradle-to-Cradle (C2C) producten, m.a.w. producten die op het einde van de levensduur kunnen gescheiden worden in materialen die 100% recycleerbaar zijn tot evenwaardige grondstoffen,…
Organisatie of diensteninnovatie omvat overheidsopdrachten die kaderen in het innoveren van de organisatie (de entiteit, het beleidsdomein, de Vlaamse Overheid). Het is daarbij niet vereist dat het product, de technologie of het proces op zich ook innovatief is. In de praktijk zal deze vorm van innovatie echter vaak niet op zich staan maar vooral samengaan met een andere vorm van innovatie.
Voorbeeld: aankopen van een monitoringssysteem om de organisatie in staat te stellen om zelf in een innovatieve dienstverlenging te voorzien of haar beleid op innovatieve wijze te evalueren of bij te sturen,…
Bij aankoopinnovatie worden specifieke innovatieve methodieken toegepast in het aankoopproces van de overheid.
Voorbeeld: life cycle cost methodologie, de bedoeling van deze methodologie is om de totale kosten die aan een bepaald product gedurende de gehele levensduur zijn verbonden in kaart te brengen en op basis daarvan beslissingen te nemen. Hierbij wordt bijvoorbeeld ook rekening gehouden met CO2-uitstoot en sociale return.
Contractinnovatie betreft het hanteren van innovatieve contractclausules en vormen die de aanbodzijde stimuleren om innovatieve voorstellen te doen of belangrijke efficiëntie en effectiviteitswinsten te genereren.
Voorbeeld: prestatiegerichte of functionele vereisten, leasingformules, asas-service-benadering,…
Bovenstaande vormen stemmen grotendeels overeen met hoe het begrip innovatie wordt omschreven in de overheidsopdrachtenwet, nl.:
“de toepassing van een nieuw of aanzienlijk verbeterd product, een nieuwe of aanzienlijk verbeterde dienst of een nieuw of aanzienlijk verbeterd proces, waaronder, maar niet beperkt tot productie of bouwprocessen, een nieuwe verkoopmethode of een nieuwe organisatiemethode in de bedrijfsvoering, organisatie op de werkvloer of de andere externe betrekkingen, onder meer om maatschappelijke problemen te helpen oplossen of de Europese strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei te ondersteunen”.
Wanneer het gaat over innovatieve overheidsopdrachten komen een aantal begrippen/concepten geregeld naar voren. Hierna bespreken we dan ook PCP, PPI, POC en het principe van een Hackaton.
PCP is de afkorting voor precommercial procurement of met andere woorden, precommercieel aankopen. PPI staat dan weer voor public procurement of innovative solutions, nl. overheidsopdrachten voor innovatie.
PCP betreft de ontwikkeling van innovatieve oplossingen die nog niet beschikbaar zijn op de markt. Het doel hierbij is om innovatieve oplossingen te stimuleren voor problemen van maatschappelijk belang. Onderzoek en ontwikkeling zijn hierbij nog noodzakelijk. De aanbestedende overheid is echter niet verplicht om de innovatieve oplossing vervolgens ook effectief aan te kopen.
PPI omvat het aankopen van innovatieve oplossingen die al (geheel of gedeeltelijk) ontwikkeld zijn maar nog niet wijdverspreid. Het marktaandeel van de oplossingen dient kleiner te zijn dan 20% om als PPI gekwalificeerd te worden.
Waar PCP innoveren is op een ‘radicale’ manier, is dit bij PPI op een geleidelijke wijze. Daarnaast kan PPI uit PCP volgen, maar dit is niet noodzakelijk.
POC, of proof of concept, is een veelgebruikt begrip indien het gaat om innovatieve overheidsopdrachten. Proof of concept is een methode om door middel van een werkend product te demonstreren dat een bepaalde oplossing geschikt is voor een bepaald doel. Het voornaamste doel van een proof of concept is om aan te tonen dat het productconcept functioneel is, kan worden ontwikkeld en geschikt is als oplossing voor een welbepaald probleem. Hierin verschilt het dan ook van een prototype, een prototype is immers een werkend model van het bedoelde eindproduct.
Een POC kan in de plaatsing van een overheidsopdracht worden opgenomen als gunningscriterium.
Een Hackaton is een methode om op een creatieve manier op korte tijd oplossingen te bedenken voor gekende problemen. Het wordt vaak georganiseerd in de vorm van een wedstrijd waarbij de deelnemers in een beperkte tijdsspanne een oplossing bedenken voor een (complex) probleem. Het uiteindelijke doel kan zijn dat de deelnemers een proof of concept voorleggen of een concrete oplossing uit de doeken doen.
Hoewel iedere plaatsingsprocedure in theorie gehanteerd kan worden voor de plaatsing van innovatieve overheidsopdrachten, zijn er in de Overheidsopdrachtenwet 2016 twee plaatsingsprocedures voorzien die zich bij uitstek lenen voor dit doel, nl. de concurrentiegerichte dialoog en het innovatiepartnerschap. Hieronder worden deze specifieke plaatsingsprocedures kort besproken. Daarnaast wordt er kort stilgestaan bij de MPMO in het kader van innovatie en worden ook kort de opdrachten voor diensten van onderzoek en ontwikkeling overlopen. Die laatste valt echter grotendeels buiten het toepassingsgebied van de overheidsopdrachtenwet 2016.
Het innovatiepartnerschap werd voor het eerst opgenomen in de richtlijn 2014/24/EU en is specifiek voorzien om een kader te bieden voor innovatieve overheidsopdrachten. Het innovatiepartnerschap is gericht op de ontwikkeling van innovatieve producten, diensten of werken en de daaropvolgende aankoop hiervan, wanneer niet kan worden voorzien in de behoefte van de aanbestedende overheid met de aankoop van reeds op de markt beschikbare werken, leveringen of diensten.
Met andere woorden is het innovatiepartnerschap uitsluitend bedoeld voor de ontwikkeling van innovatieve producten, diensten of werken en de daaropvolgende aankoop van de daaruit resulterende leveringen, diensten of werken. Gelet op de definitie van innovatie dient het te gaan om een nieuw of aanzienlijk verbeterd product, dienst of proces. Daarnaast kan het innovatiepartnerschap worden opgevat als een co-creatie. De aanbestedende overheid en de geselecteerde ondernemer(s) gaan immers samen een oplossing bedenken en uitwerken.
Net zoals bij iedere opdracht is een goede voorbereiding essentieel. Theoretisch gezien is een marktverkenning bij de voorbereiding van een plaatsingsprocedure facultatief, maar de facto is het bij een innovatiepartnerschap noodzakelijk. De oplossing als geheel mag immers nog niet op de markt bestaan. Dat onderdelen afzonderlijk reeds op de markt bestaan, staat het innovatiepartnerschap niet in de weg.
Meestal zal een innovatiepartnerschap vertrekken vanuit een specifieke nood of uitdaging die zicht stelt. Op basis hiervan dient op een correcte en voldoende precieze wijze de behoefte te worden beschreven. Een correcte en voldoende precieze wijze betekent echter niet dat elk detail moet worden vastgelegd. Een functionele beschrijving is beter geschikt indien het innovatie betreft. Voor die behoefteomschrijving is een marktverkenning essentieel.
Daarnaast is het consulteren met de markt noodzakelijk om de noden en de haalbaarheid van doelen te verifiëren, potentiële marktspelers te ontdekken, de rijpheid van de markt te onderzoeken, interesse bij marktspelers op te wekken en om het bestek zo goed en actueel mogelijk op te stellen.
Gefaseerd verloop
Het innovatiepartnerschap kent een gefaseerd verloop, nl. de selectiefase, onderhandelingsfase, onderzoeks- en ontwikkelingsfase en de operationele/ commerciële fase. Doordat de plaatsingsprocedure een gefaseerd verloop kent, biedt dit ook de nodige flexibiliteit gezien de innovatieve handelingen (nl. onderzoek en ontwikkeling) plaatsvinden nadat de overeenkomst wordt gesloten.
i. Selectiefase
Nog voor de selectiefase zal de opdracht moeten worden aangekondigd. De aankondiging dient alle informatie betreffende de kwalitatieve selectie te bevatten, aan te tonen dat er een behoefte is aan innovatieve producten, diensten of werken en dat de op de markt beschikbare mogelijkheden niet voorzien in deze behoefte, en het geeft de minimumeisen mee waaraan alle behoeftes moeten voldoen.
Na de aankondiging kunnen geïnteresseerden een aanvraag tot deelneming indienen. Na een minimumtermijn van dertig dagen vanaf de verzenddatum van de aankondiging, zal in de selectiefase één of meer van de meest geschikte ondernemers worden geselecteerd op basis van de selectiecriteria. De opgenomen selectiecriteria moeten dan ook te maken hebben met de capaciteit van de ondernemers in het domein van onderzoek en ontwikkeling en het ontwikkelen en implementeren van innovatieve oplossingen. Dit helpt immers om de geschiktheid en bekwaamheid van de verschillende deelnemers om de opdracht uit te voeren na te gaan. Uiteindelijk zullen enkel de uitgenodigde kandidaat ondernemers mogen deelnemen aan het innovatiepartnerschap.
ii. Onderhandelingsfase
Vervolgens zal er onderhandeld worden met de kandidaat-ondernemers. Gedurende deze onderhandelingen is het belangrijk om de gelijke behandeling van alle inschrijvers te allen tijde te waarborgen. De wet biedt de mogelijkheid om te onderhandelen in opeenvolgende fasen. Tevens kan het aantal offertes waarover moet worden onderhandeld beperkt worden door middel van het toepassen van de gunningscriteria. Deze mogelijkheden en de criteria op basis waarvan het aantal inschrijvers wordt beperkt, moeten dan wel worden voorzien in het bestek.
Tijdens de onderhandelingen is het toegestaan om te onderhandelen over de oorspronkelijke offerte en elke daaropvolgende offerte. Het is echter niet toegestaan om te onderhandelen over de minimumeisen, gunningscriteria en de definitieve offerte. In de offertes zal er een onderscheid moeten worden gemaakt tussen de onderzoeks- en ontwikkelingsfase en de operationele/commerciële fase.
Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase moeten tijdens de onderhandelingen definitieve afspraken worden gemaakt. Er moeten verschillende kostenposten omtrent deze fase in de offerte worden opgenomen. Voor de operationele/commerciële fase moet de aanbestedende overheid aan de inschrijver vragen om een ruwe inschatting te maken over de financiering. Er dient hieromtrent een maximumkost te worden opgenomen in de offerte. Deze maximumkost zal later bepalen of het resultaat al dan niet moet worden aangekocht.
Na het afsluiten van de onderhandelingen zal de opdracht worden gegund en gesloten. De opdracht wordt steeds gegund op grond van de beste prijskwaliteitsverhouding. Er kan worden gekozen om met één of meerdere ondernemingen verder te gaan, afhankelijk van wat werd voorzien in het bestek. De opdracht omvat zowel de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten als de uiteindelijke aankoop indien er is voldaan aan de voorwaarden.
iii. Onderzoeks- en ontwikkelingsfase
De onderzoeks- en ontwikkelingsfase gebeurt eveneens in fasen die de reeks stappen in het onderzoeks- en innovatieproces volgen. De duur en waarde van de fasen moet rekening houden met de innovatiegraad van de voorgestelde oplossing en met de reeks onderzoeks- en innovatieactiviteiten die vereist zijn voor de ontwikkeling van een innovatieve oplossing.
Daarnaast is er een verplichting tot het bepalen van tussentijds te bereiken doelen en moet er ook worden voorzien in betaling van de vergoeding in passende termijnen. Het bepalen van de te bereiken tussentijdse doelen heeft het voordeel dat de aanbestedende overheid de mogelijkheid heeft om de opdracht stop te zetten na elke fase, als de vooropgestelde doelen niet worden behaald. De mogelijkheid tot stopzetting en de voorwaarden hiervoor moeten wel worden opgenomen in het bestek.
iv. Operationele/commerciële fase
Zoals eerder vermeld, omvat het innovatiepartnerschap niet enkel de ontwikkeling van innovatieve oplossingen maar eveneens de aankoop ervan. De verplichting tot aankoop geldt slechts onder de dubbele voorwaarde dat de resulterende leveringen, diensten of werken voldoen aan de afgesproken prestatieniveaus en dat het onder de afgesproken maximumkosten blijft.
Doordat bij het innovatiepartnerschap onderzoek en ontwikkeling en de aankoop van de innovatieve oplossing in principe in dezelfde procedure gebeurt, wordt het gebruik van PCP en PPI achterhaald.
Voorbeeld: het innovatiepartnerschap werd in Duitsland gebruikt om innovatief aangedreven duurzame treinen te ontwikkelen met innovatieve aandrijftechnieken die minder CO2 uitstoten. Op deze wijze kan er worden tegemoet gekomen aan het probleem dat het gebruik van dieseltreinen veel CO2-uitstoot veroorzaken.
|
Voor de aanbestedende overheid |
Voor ondernemingen |
Voor de maatschappij |
|
Vinden van optimale oplossingen voor bepaalde maatschappelijke behoeften en uitdagingen |
Vergroten en vergemakkelijken van de toegang tot de markt van overheidsopdrachten |
Creëren van expertise en investeringen |
|
Openen en ontwikkelen van nieuwe markten van leveranciers en dienstverleners |
Verkrijgen van een beter inzicht in de uitdagingen en prioriteiten van de overheid |
Bieden van een antwoord op ecologische en sociale uitdagingen |
|
Realiseren van kostenbesparingen |
Ontwikkelen van specifieke expertise |
Slimmer gebruik van financiële middelen |
|
Realiseren van hogere tevredenheid bij de gebruikers |
Creëren van een positief imago |
Ondersteunen van kmo’s |
|
Ontwikkelen van kennis en technieken die in andere projecten kunnen worden gebruikt |
Vergroten van de kansen om overheidsopdrachten binnen te halen |
Uitwisselen van kennis tussen verschillende sectoren en industrieën |
|
Bijdragen aan de duurzaamheids en innovatiedoelstellingen |
Realiseren van commerciële voordelen door licenties of joint ventures |
Vergroten van het internationale concurrentievermogen |
|
Het imago creëren van een innovatieve en vooruitstrevende overheid |
Mogelijkheid om onderzoek uit te voeren met de aanbestedende overheid als klant en ideeën klantgerichter te commercialiseren |
Ontwikkelen van nieuwe bedrijfssectoren |
|
Mogelijkheid tot het gebruik van een flexibele procedure. Het innovatiepartnerschap is ook niet gebonden door een limitatief aantal opgesomde gevallen in de wet. |
|
Verbeteren van de levenskwaliteit |
|
|
|
Betere openbare dienstverlening |
a. Kanttekeningen
Het innovatiepartnerschap werd opgenomen in de huidige overheidsopdrachtenregelgeving, maar niet geïntegreerd. Er is een zekere incompatibiliteit tussen het KB Uitvoering 2017 en het innovatiepartnerschap. Zo is het bijvoorbeeld contraproductief dat er gedurende de onderzoeks- en ontwikkelingsfase gebruik zou worden gemaakt van straffen en ambtshalve maatregelen, maar ook keuringen nemen een belangrijkere rol in dan bij de meest gangbare plaatsingsprocedures.
Daarnaast bepaalt de wet dat de opdracht moet worden gegund op basis van de beste prijskwaliteitsverhouding. De prijs beoordelen en vastleggen is echter geen evident gegeven doordat het een nieuwe innovatieve oplossing betreft. Deze elementen alsook het gebrek aan rechtspraak brengen (op heden) onzekere elementen met zich mee op het vlak van de plaatsing en uitvoering van het innovatiepartnerschap.
b. Tips en Tricks
In wat volgt worden er een aantal tips en tricks besproken, het is echter niet de bedoeling om exhaustief te zijn;
Voorbeeld: opties voor de oplevering. Het innovatiepartnerschap wordt in één keer opgeleverd:
De concurrentiegerichte dialoog werd door de Europese regelgever geïntroduceerd in de richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004. Specifiek aan deze procedure is dat de aanbestedende overheid een dialoog voert met de inschrijvers, om één of meer oplossingen te zoeken die aan de behoeften van de aanbestedende overheid beantwoorden. Bij aanvang van deze procedure zal de aanbestedende overheid nog niet (exact) weten wat zij wenst te kopen. Dat wordt bepaald tijdens de dialoog. Net zoals de mededingingsprocedure met onderhandeling kan de concurrentiegerichte dialoog slechts in een limitatief aantal gevallen worden gebruikt en net zoals het innovatiepartnerschap kent de concurrentiegerichte dialoog een gefaseerd verloop.
De gevallen waarin de concurrentiegerichte dialoog kan worden gebruikt, lopen grotendeels gelijk met de mededingingsprocedure met onderhandeling, nl.:
Gefaseerd verloop
i. Selectiefase
In eerste instantie zal de aanbestedende overheid een aankondiging van de opdracht publiceren. In de aankondiging zullen de behoeften en eisen, de gekozen gunningscriteria, een indicatief tijdschema en de kwalitatieve selectiecriteria worden opgenomen. De aankondiging moet geïnteresseerde ondernemingen in staat stellen om kennis te nemen van de opdracht en uit te maken of zij zich al dan niet wensen in te schrijven. Hierbij dienen twee kanttekeningen te worden gemaakt, nl. een functionele beschrijving van de behoeften en eisen is aangewezen aangezien de aanbestedende overheid nog niet precies weet wat de uitkomst zal zijn en het bepalen van de gunningscriteria is eveneens geen evidentie doordat het voorwerp van de opdracht nog niet (volledig) gekend is, maar er wel een verband moet bestaan tussen de gunningscriteria en het voorwerp.
Naar aanleiding van de aankondiging van de opdracht kunnen kandidaat-inschrijvers een aanvraag tot deelneming indienen. Hieruit kan de aanbestedende overheid kandidaten selecteren en met de geselecteerde kandidaten zal de aanbestedende overheid vervolgens in dialoog gaan om alle aspecten van de opdracht te bespreken en te bepalen met welke middelen het best in haar behoeften kan worden voorzien.
ii. De dialoog
Tijdens de dialoog dient de aanbestedende overheid zoals steeds het gelijkheidsbeginsel te waarborgen.
Let op: het is de aanbestedende overheid niet toegelaten om zonder toestemming de vooropgestelde oplossingen of andere vertrouwelijke inlichtingen die één van de deelnemers heeft verstrekt tijdens de dialoog aan de andere deelnemers bekend te maken.
De aanbestedende overheid is verplicht om de dialogen af te sluiten van zodra zij weet met welk oplossing of oplossingen zij in haar behoeften kan voorzien.
De aanbestedende overheid stelt de deelnemers op de hoogte van het feit dat de dialoog werd afgesloten en nodigt hen tegelijkertijd schriftelijk uit om een definitieve offerte in te dienen op basis van de tijdens de dialoog voorgelegde en gespecificeerde oplossing of oplossingen. In de uitnodiging tot het indienen van de definitieve offertes worden de voorwaarden die van toepassing zijn tijdens de uitvoering van de opdracht opgenomen. De opdracht zal uiteindelijk worden gegund op basis van de beste prijs kwaliteitsverhouding en wordt gesloten door de ondertekening van een overeenkomst tussen de partijen.
Bij de concurrentiegerichte dialoog dient er echter wel een kanttekening te worden gemaakt m.b.t. de effectieve toepassing. Hoewel de wet stelt dat het gelijkheidsbeginsel moet worden gewaarborgd door de aanbestedende overheid gedurende de dialoog kan zich de vraag worden gesteld hoe dit in de praktijk gebeurt.
De dialoog met de verschillende deelnemers kan immers verschillende oplossingen betreffen en op deze wijze kan er ongelijkheid bestaan omtrent de inhoud van de dialoog met de verschillende deelnemers. Ook het vergelijken van offertes van verschillende oplossingen lijkt geen sinecure te zijn. Daarnaast kan er een schijn van partijdigheid of oneerlijke mededinging ontstaan wanneer wordt gekozen voor een oplossing die slechts door één bepaalde onderneming kan worden aangeboden of in belangrijke mate aan een bepaalde onderneming kan worden gelinkt.
Een MPMO leent zich evenzeer tot innovatie aangezien dit onderhandelingen toelaat tijdens de plaatsingsprocedure. De voorafgaande formele selectiefase kan de inspanning verantwoorden dat er tijdens de onderhandelingsfase een POC wordt gevraagd (i.t.t. onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking waar dergelijke inspanning minder evident is). Zoals reeds eerder aangehaald in de leidraad kan de MPMO slechts in een beperkt aantal, door de wet voorziene gevallen worden gebruikt. Twee van deze gevallen kunnen specifiek worden gebruikt voor innovatieve overheidsopdrachten, nl.:
Aangezien dit eerder al aan bod kwam (zie pagina 51 e.v.), wordt hier niet verder ingegaan op de modaliteiten van de MPMO.
Hoewel het geen plaatsingsprocedure betreft, biedt de Overheidsopdrachtenwet 2016 de mogelijkheid om buiten deze reglementering om gebruik te maken van opdrachten voor diensten van onderzoek en ontwikkeling.
De voorwaarde opdat deze diensten buiten de reglementering zouden vallen is dat het opdrachten voor diensten voor onderzoek en ontwikkeling betreft waarvan de resultaten niet in hun geheel aan de aanbestedende overheid toekomen voor het gebruik ervan in de uitoefening van zijn eigen werkzaamheid en de verleende dienst niet volledig door de aanbestedende overheid zelf wordt betaald.
De wet verduidelijkt echter niet wat wordt verstaan onder opdrachten voor diensten van onderzoek en ontwikkeling. Er wordt vanuit gegaan dat het een ‘nieuwigheid’ moet betreffen zonder dat het noodzakelijk nieuwe kennis betreft. Opdrachten voor diensten van onderzoek en ontwikkeling lopen algemeen over langere termijnen, hebben een grotere kans op mislukking en moeten op zich niet als doel hebben om praktisch bruikbaar te zijn. Een voorbeeld van dergelijke opdracht is een overeenkomst met een onderzoeksbureau waarbij het objectief erin bestaat producten of technologieën te ontwikkelen ten behoeve van de markt en waarbij de aanbestedende overheid geen voorwaarden stelt.
Let op: een opdracht voor diensten van onderzoek en ontwikkeling moet worden onderscheiden van studieopdrachten. Een studieopdracht is gebaseerd op reeds bestaande kennis en expertise, de praktische bruikbaarheid is waarschijnlijk groter en valt wel onder de overheidsopdrachtenreglementering.
Uit het bovenstaande kan er worden afgeleid dat de overheidsopdrachtenreglementering verscheidene mogelijkheden heeft ingebouwd om innovatieve overheidsopdrachten te stimuleren. In de praktijk blijkt ook dat steeds meer aanbestedende overheden hier dan ook aandachtig mee omgaan en zo meewerken aan de Europese en Vlaamse doelstellingen.
De behoeften en eisen van de aanbestedende overheid zullen functioneel moeten worden omschreven. Zo niet brengt dit het innovatieve aspect in het gedrang. Een algemeen kenmerk van de plaatsingsprocedures die zich lenen tot innovatieve overheidsopdrachten is dat deze een zekere flexibiliteit en onderhandelingen toelaten.
